RISPARMIO. Un nuovo sistema di garanzia dei depositi, di J. Carmassi e S. Micossi

Pubblichiamo un articolo apparso su www.lavoce.info a firma di Jacopo Carmassi e Stefano Micossi sulla necessità di un nuovo schema europeo di garanzia dei depositi per i gruppi bancari cross-border. Il nuovo sistema – nelle parole degli autori dell’articolo – dovrebbe correggere le criticità degli attuali schemi che si sono identificate e ripristinare il giusto prezzo per la licenza bancaria.

"L’assicurazione dei depositi è efficace nella prevenzione del panico bancario, ma indebolisce la disciplina di mercato su management e azionisti e crea azzardo morale. Necessario dunque un nuovo schema europeo di garanzia dei depositi per i gruppi bancari cross-border. Se ne analizzano i principi nel secondo dei quattro interventi di sintesi del Rapporto Ceps-Assonime: garanzia limitata ai soli depositi retail, fondo finanziato con contributi basati sul rischio intrinseco delle banche e meccanismi non discrezionali di intervento delle autorità di vigilanza se il gruppo non è adeguatamente capitalizzato.

Le banche sono intermediari finanziari speciali perché si finanziano attraverso i depositi, strumenti redimibili su domanda e senza perdite. La più lunga scadenza degli attivi bancari rende il rimborso dei depositi difficile in caso di una improvvisa e simultanea domanda di ritiro da parte dei depositanti. La "corsa agli sportelli" può contagiare altre banche e compromettere la stabilità non soltanto del sistema bancario, ma anche dell’intera economia. Per prevenire tale rischio un crescente numero di paesi ha istituito un sistema di garanzia dei depositi, seguendo l’esempio degli Stati Uniti che istituirono la Federal Deposit Insurance Corporation nel 1933, dopo una crisi bancaria che vide la temporanea chiusura di tutte le banche.

OBIETTIVI E CRITICITA’ DEI SISTEMI DI GARANZIA DEI DEPOSITI

L’assicurazione dei depositi si è dimostrata efficace nella prevenzione dei panici bancari, ma indebolisce la disciplina di mercato sul management e gli azionisti e crea azzardo morale. Infatti, attenua l’incentivo dei depositanti al monitoraggio del management della banca; la scarsa attenzione dei depositanti può incoraggiare la banca a scegliere impieghi più rischiosi, dato che i profitti le resteranno, ma le eventuali perdite saranno sostenute dal fondo di garanzia dei depositi e, se questo non bastasse, dai contribuenti.
Il disegno ottimale di un sistema di assicurazione dei depositi deve perciò trovare un punto di equilibrio in un difficile trade-off. Da un lato, una protezione insufficiente può minare la fiducia dei depositanti e aumentare il rischio di panico dei depositanti; dall’altro, una protezione eccessiva può compromettere la disciplina di mercato e causare azzardo morale, sussidiando una eccessiva assunzione dei rischi da parte delle banche. L’azzardo morale è stato aggravato dal fatto che la garanzia è formalmente limitata ai depositi, ma spesso in pratica è stata estesa al gruppo bancario, traducendosi in una promessa implicita, in caso di crisi, di salvataggio pubblico di tutti i creditori e degli azionisti.
In generale, i fondi di garanzia sono di dimensioni insufficienti rispetto ai rischi effettivi di fallimento di singole banche (nel caso di crisi sistemica i fondi sono sempre insufficienti); inoltre, i contributi delle singole banche non sono versati ex-ante, ma vengono "chiamati" solo al verificarsi di una crisi bancaria, con il risultato paradossale che la banca che fallisce non paga alcun contributo.
Pertanto, è evidente che i gruppi bancari godono di vasti benefici della licenza bancaria senza pagarne il giusto prezzo.
La crisi finanziaria ha evidenziato altre criticità degli schemi di garanzia dei depositi: un basso tasso di copertura dei singoli depositi (ad esempio, in Inghilterra prima della crisi, l’assicurazione copriva al cento per cento solo i depositi fino a 2mila sterline di ammontare, e poi il 90 per cento dei depositi tra 2mila e 35mila sterline, senza alcuna copertura per le eccedenze) e l’incertezza sui tempi di rimborso possono minare la fiducia dei depositanti; per i gruppi bancari cross-border grandi incertezze hanno riguardato l’allocazione delle responsabilità di copertura dei depositanti presso le filiali estere.
Solo un nuovo schema europeo di garanzia dei depositi per i gruppi bancari cross-border può affrontare in maniera soddisfacente questi problemi.

PRINCIPI PER UN EFFICACE SISTEMA DI GARANZIA DEI DEPOSITI

Il nuovo sistema dovrebbe correggere le criticità degli attuali schemi che si sono identificate e ripristinare il giusto prezzo per la licenza bancaria.
Primo, la garanzia dovrebbe essere strettamente limitata ai soli depositi retail, escludendo esplicitamente dalla protezione i depositi interbancari, gli altri creditori della banca e gli azionisti. Questo principio è fondamentale per minimizzare l’azzardo morale ed evitare che la garanzia sui depositi si trasformi in un sussidio alle attività speculative del gruppo.
Secondo, il fondo di garanzia dovrebbe essere finanziato dai gruppi bancari con contributi basati sul rischio intrinseco della banca, determinato dall’autorità di supervisione sulla base di una valutazione delle probabilità di fallimento di ciascuna banca, nell’ambito del pool delle banche assicurate. La probabilità di fallimento dovrebbe essere valutata con riferimento a un ampio spettro di fattori potenzialmente rilevanti – inclusi la qualità dell’attivo e del passivo, la qualità del management e dei sistemi interni di gestione dei rischi e dei controlli, i rischi di controparte, la complessità organizzativa e la stessa dimensione. Si tratterebbe in ogni caso di una valutazione complessiva di tipo prudenziale, svolta dal supervisore, la quale potrebbe dunque tener anche conto delle ripercussioni sistemiche di un possibile fallimento. Il contributo pagato per la garanzia sui depositi diventerebbe così il vero strumento per attribuire un giusto prezzo al rischio bancario, adeguato ai benefici della licenza bancaria e della relativa rete di protezione. Sarebbe anche lo strumento per dotare il fondo di garanzia di risorse sufficienti. Il pagamento anticipato da parte delle banche assicurerebbe una piena internalizzazione dei costi dell’assicurazione nelle scelte gestionali della banca.
Terzo, l’assicurazione dei depositi dovrebbe essere affiancata da meccanismi non discrezionali di intervento da parte delle autorità di vigilanza quando il gruppo bancario non è adeguatamente capitalizzato, sul modello della Prompt Corrective Action introdotta negli Stati Uniti nel 1991. Poiché l’intero gruppo bancario usufruisce dei benefici della licenza bancaria, gli interventi dovrebbero applicarsi al gruppo nel suo insieme, e non solo alle sue entità legali che raccolgono depositi. Questo strumento è cruciale per impedire che le autorità di vigilanza consentano un progressivo deterioramento delle condizioni del gruppo bancario senza intervenire o intervenendo quando il gruppo è già insolvente".

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