TRASPORTI. Servizi pubblici locali: Antitrust, distorsioni diffuse troppi affidamenti diretti

Rivedere la normativa dei servizi pubblici locali per consentire un’effettiva apertura del mercato e garantire un assetto maggiormente concorrenziale del settore anche a tutela dei cittadini in quanto consumatori. Lo chiede l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in una segnalazione inviata, tra gli altri, ai Presidenti di Camera e Senato, al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Ministri dello Sviluppo Economico e degli Affari Regionali e alla Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie Locali.

Per l’Autorità la riforma dei servizi pubblici locali è tanto più urgente in considerazione di un’interpretazione distorsiva della disciplina attuale, alla quale è necessario porre fine. Per questo nella segnalazione si chiede alle autonomie locali di interpretare la normativa esistente in maniera rigorosa, in conformità ai principi di concorrenza stabiliti dall’ordinamento comunitario e nazionale.

Secondo l’Antitrust il disegno di legge delega in materia di servizi pubblici, approvato dal Consiglio dei Ministri nel giugno scorso, potrebbe andare nella giusta direzione. In quel testo, suggerisce tuttavia l’Autorità, vanno inserite alcune più precise indicazioni sulle situazioni eccezionali che giustificano l’affidamento in house. Andrebbero inoltre istituiti organismi indipendenti ed altamente specializzati – superando le situazioni di conflitto di interesse che oggi invece rappresentano la regola – in grado di controllare le modalità di affidamento dei servizi e soprattutto le tariffe e la qualità dei servizi resi.

LE DISTORSIONI RILEVATE

L’Autorità sottolinea che, sempre più spesso, le vengono segnalate situazioni in cui gli enti locali affidano i servizi pubblici economici ad imprese da esse controllate, ovvero situazioni in cui imprese a capitale pubblico a cui sono stati preventivamente affidati servizi pubblici in house, aumentano attraverso successive fusioni e incorporazioni, le loro dimensioni e il loro ambito di attività: vengono così meno quelle caratteristiche di prossimità sociale e organizzativa che giustificavano gli affidamenti diretti. A fronte di un’autonomia d’impresa di queste realtà, progressivamente in crescita, è difficile sostenere la tesi di un rapporto di controllo effettivo degli enti locali presenti nel capitale sociale, i quali sono al più soci di maggioranza, ma sprovvisti di influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti. L’effetto è una riorganizzazione imprenditoriale su base territoriale più ampia dei medesimi servizi, della cui legittimità, secondo l’Autorità, è lecito dubitare.

Le indicazioni contenute nella segnalazione intendono quindi porre un opportuno argine alla distorsione di uno strumento operativo, quale l’affidamento in house, che viene utilizzato per eludere il necessario confronto concorrenziale nell’affidamento dei servizi attraverso procedure di gara. I servizi pubblici locali, ricorda l’Autorità, costituiscono servizi economici offerti all’utenza in regime di monopolio: per questo è necessario che venga assicurato, nella forma più ampia possibile, il ricorso al mercato attraverso procedure competitive in grado di selezionare chi può offrire il servizio migliore al minor costo. Solo il ricorso al mercato attraverso l’attivazione di procedure di gara può inoltre risolvere il conflitto di interessi che, con l’affidamento diretto, si crea in capo agli enti pubblici, contemporaneamente affidatari del servizio, azionisti e amministratori della società di gestione di servizi, nonché componenti degli organismi chiamati a vigilare e disciplinare la stessa. Situazione di conflitto di interessi che si presenta anche nel caso delle imprese a capitale misto, il c.d. partenariato pubblico-privato.

IL DDL GOVERNATIVO DI RIFORMA

Per l’Autorità il disegno di legge del Governo, varato nel giugno scorso, può raggiungere lo scopo di aprire realmente il mercato dei servizi pubblici locali alla concorrenza. Il Ddl demanda al Governo l’adozione di un apposito decreto che consenta solo "eccezionalmente l’affidamento a società a capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti
richiesti dall’ordinamento comunitario per l’affidamento in house", contestualmente stabilendo l’impossibilità per tali società di "svolgere, né in via diretta, né partecipando a gare, servizi o attività per altri enti pubblici o privati". Occorre tuttavia, suggerisce la segnalazione, introdurre alcune modifiche per evitare il rischio che l’attuale situazione di distorsione interpretativa stigmatizzata perduri anche in futuro, sotto la vigenza di una nuova normativa di riferimento.
In particolare la riforma dovrebbe dare indicazioni più precise sulla legittimità dell’affidamento in house, indicando che questo risulta giustificato solamente quando non è possibile individuare una migliore soluzione di mercato, di modo che l’intervento pubblico si attenga rigorosamente ad un principio di sussidiarietà.

Il progetto di riforma va invece condiviso laddove individua la natura eccezionale e residuale del modello di partenariato pubblico-privato, attivabile solo in casi eccezionali, proprio in quanto implicante il mantenimento di una situazione di conflitto di interesse fra ente pubblico affidante, società affidataria ed ente regolatore. Per l’Autorità è inoltre opportuno prevedere che vengano definite le modalità di svolgimento delle gare, sulla base di requisiti economicamente giustificati e proporzionati per garantire un’effettiva selezione competitiva delle imprese idonee. Ugualmente occorre affrontare il tema delle tariffe e della qualità del servizio che sarà erogato dall’impresa affidataria. Per risolvere in modo adeguato entrambi questi rilevanti aspetti occorre individuare organi di regolazione, con un elevato livello di specializzazione, autonomia ed indipendenza sia dalle imprese che dagli enti locali interessati, in grado di stimolare e controllare la qualità del servizio e il livello degli investimenti effettuati, a prescindere dalla proprietà pubblica o privata delle imprese erogatrici. A questi organismi, competenti per settore, deve essere affidato il controllo delle modalità di affidamento e quello delle modalità di gestione del servizio. In questo modo si potranno evitare situazioni di conflitto di interesse o fenomeni di cattura del regolatore, che possono ingenerare distorsioni concorrenziali determinando, tra l’altro, tariffe più elevate, servizi di qualità inferiore e/o minori investimenti, con evidente pregiudizio per i cittadini in quanto consumatori.

Per l’Autorità, inoltre, non si comprende la ragione della clausola di salvaguardia prevista per la gestione pubblica delle risorse e dei servizi idrici: in questo modo si propone per il settore proprio quella soluzione organizzativa, l’affidamento in house, ritenuta eccezionale e soggetta a rigorosi oneri di giustificazione per gli altri servizi. La pubblica utilità dei servizi idrici può già utilmente poggiarsi sulla natura pubblica delle acque stabilita dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36. L’aspetto gestorio andrebbe invece definito di volta in volta in un’ottica di efficienza amministrativa nel perseguimento di un costante miglioramento dei servizi per gli utenti con l’applicazione di tariffe parametrate ai costi, dunque senza escludere la possibilità che, oltre a soggetti pubblici, la gestione dei servizi idrici venga affidata a soggetti privati, selezionati a mezzo di procedure a evidenza pubblica trasparenti ed effettivamente competitive.
L’Autorità raccomanda infine una determinazione la più stringente possibile della fase transitoria al termine della quale le gestioni di servizi pubblici locali attualmente esistenti dovranno adeguarsi alla nuova normativa.

 

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