Relazione Antitrust: Catricalà, “tavoli di confronto con i consumatori”

La concorrenza

L’Autorità guarda con preoccupazione ai sintomi di crisi che provengono dai referendum sulla Costituzione europea. L’Europa è stata e continua ad essere il motore che ha ispirato e dato sviluppo alla politica della concorrenza nel nostro Paese.
Il dibattito pubblico, sappiamo, è molto acceso. Da un lato, si avverte il rischio di una battuta d’arresto nel processo di integrazione e si ammonisce sul fatto che si è andati troppo avanti, forse anche oltre i desiderata di alcuni tra i popoli dell’UE. Dall’altro, si insiste nel dire che, proprio oggi, bisognerebbe far sentire ai cittadini quanto l’Europa sia stata, in realtà, loro vicina, quanto abbia già fatto e quanto potrà fare di buono per loro nel prossimo futuro.
Ebbene, su questi temi l’Autorità deve fare la sua parte. Deve ricordare che, pur in una situazione di difficoltà come quella odierna, anzitutto la concorrenza e l’apertura del sistema economico nel quadro europeo restano un risultato condiviso e prezioso. La libera concorrenza comunitaria è un valore acquisito e che va senz’altro difeso, promosso e consolidato. (…)
I poteri di mercato esorbitanti sono stati combattuti sia dalla Commissione europea, sia dai Governi nazionali, sia dalle Autorità.

Al centro dell’attenzione l’Unione europea ha posto non tanto la libertà d’impresa, né i doveri di solidarietà, ma la tutela del consumatore. (…)
Il sistema economico e il mondo politico devono riconquistare la fiducia dei consumatori e,conseguentemente, anche quella degli investitori nazionali ed esteri, riducendo le incertezze e le instabilità associate a una regolazione ancora troppo invadente e poco prevedibile negli esiti.
A sua volta, l’Autorità deve garantire al mondo imprenditoriale che le decisioni di repressione di condotte collusive o abusive siano adottate sulla base di un insieme di regole e di criteri interpretativi chiari e trasparenti, così che le imprese conoscano con sufficiente certezza ciò che è consentito e ciò che è invece vietato. E soprattutto occorre determinare una diffusa percezione nell’opinione pubblica che un mercato competitivo è strumento di benessere sociale.

L’Autorità intende dunque mantenere un atteggiamento cooperativo con le imprese al fine di facilitarle nel rispetto delle normative, riducendo l’opacità dell’azione amministrativa e superando inutili e ingiustificati formalismi in coerenza con le più moderne evoluzioni del diritto antitrust. L’Autorità intende avviare tavoli di confronto, al fine di individuare soluzioni più favorevoli allo sviluppo della concorrenza a beneficio dei consumatori.

I primi timidi risultati positivi di questa impostazione non sono tardati a manifestarsi: gli impegniassunti dai vertici dell’ENI per l’apertura di importanti opportunità competitive nel mercato del gas naturale (che speriamo il nuovo Amministratore delegato vorrà confermare); la disponibilità dell’ANIA ad aprire un tavolo di studio per la migliore configurazione del sistema di indennizzo diretto obbligatorio nella R.C.A.; l’apertura di un tavolo di negoziazione con Telecom che sarà esteso agli OLO; l’impegno assunto da Numico, in sede di autorizzazione alla concentrazione con Mellin, di diminuire già nel 2005 in modo consistente i prezzi di tutte le tipologie di latte per l’infanzia.

L’Autorità vuole innovare anche le procedure: renderle più snelle, meno formali e più partecipate. Così, seguendo il modello comunitario, ha deciso di introdurre, in via sperimentale, prima della formale comunicazione dell’operazione di concentrazione una fase di collaborazione informale con le Parti ed i propri rappresentanti, al fine di consentire rilevanti economie nella tempistica procedurale. Per assicurare un sistema competitivo, non è sufficiente constatare l’esistenza di prezzi "fuori mercato" in molti settori fondamentali, sia in qualità di input nel processo produttivo di altre imprese sia nella forma di bene/servizio per i consumatori finali; così come è insufficiente limitarsi a intervenire sulle condotte ormai poste in essere. È indispensabile rimuovere le cause, spesso strutturali, che assicurano protezione alle rendite di posizione.

Funzione principe dell’Autorità non può che essere quella di accompagnare questa fase di cambiamento, vigilare sulle condotte, individuare i problemi di sistema e suggerirne le possibili soluzioni. Tra i principali settori di traino per l’economia nazionale e per il benessere del consumatore finale, occorre indicare tre aree di intervento sulle quali appare centrale il ruolo svolto e che svolgerà l’Autorità.

La prima comprende i settori dell’energia elettrica e del gas naturale, contraddistinti dal fatto di essere da tempo liberalizzati con scarsa utilità per le imprese e per i consumatori.
La seconda riguarda i servizi bancari/finanziari e i servizi assicurativi, entrambi poco permeabili alle spinte competitive tanto nazionali quanto internazionali. La terza concerne le libere professioni e i servizi pubblici locali ancora sottratti al confronto competitivo da una regolazione a tratti invasiva. In questi ultimi settori esistono certamente esigenze di interesse generale da tutelare, ma spesso la regolazione interviene ben al di là di quanto strettamente necessario, limitando in modo ingiustificato la concorrenza e il libero mercato con tariffe non sempre proporzionate alla qualità e alla quantità delle prestazioni.

I servizi locali sono caratterizzati dalla molteplicità e complessità delle regolazioni che si sviluppano ai diversi livelli di governo del territorio: nazionale, regionale e locale.
L’attuale assetto costituzionale e amministrativo disegnato dalla riforma del titolo V della Costituzione ha infatti ampliato la potestà legislativa e regolamentare delle regioni e le funzioni amministrative degli enti locali in materia di disciplina dell’attività economica. Questo nuovo assetto richiede quindi una particolare attenzione affinché le regolazioni regionali e locali, nel perseguire l’interesse pubblico, non determinino limitazioni ingiustificate della concorrenza nei mercati locali. (..)

Negli ultimi mesi l’Autorità ha avviato alcune indagini conoscitive in settori economici "critici" nei quali l’evoluzione degli scambi, il comportamento dei prezzi ed altre circostanze fanno presumere che la concorrenza sia impedita, ristretta o falsata: il calcio professionistico, il trasporto pubblico locale, il caro prezzi nella distribuzione agroalimentare.
Nell’ultima seduta l’Autorità ha avviato un’indagine sulle possibili criticità anticompetitive del Sistema Sanitario Nazionale, anche in questo caso con lo specifico intento di indicare possibili suggerimenti che rendano, in un sistema concorrenziale, un miglior servizio nel rispetto della programmazione regionale e con particolare attenzione alla finalità sociale della tutela della salute.

Il conflitto di interessi

L’Autorità è in grado di fronteggiare i nuovi compiti assegnati dalla legge sul conflitto di interessi.
Si tratta di una normativa di sicura ispirazione tutoria di valori, non solo costituzionali, ampiamente condivisi, che il Collegio applica con determinazione e nel più rigoroso rispetto dei criteri di ermeneutica imposti dalle regole giuridiche. È una legge meritoria ma, come tutte le cose del mondo, migliorabile ed è nostro dovere segnalarne i punti di debolezza che si sono già manifestati.

Il conflitto d’interessi vero e proprio è dato, ai sensi di legge, dal comportamento concretizzantesi in atti o in omissioni da parte di chi partecipa all’adozione di un provvedimento, anche formulando la proposta, oppure omette un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità. Altra ipotesi è che l’atto o l’omissione abbia un’incidenza specifica e preferenzial
e sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate, con danno per l’interesse pubblico.

Si rileva, quindi, una concezione per certi versi restrittiva dell’istituto, considerato non quale fenomeno in sé di potenziale lesione, ma piuttosto nelle sue concrete manifestazioni e conseguenze negative. Così come prevale un approccio privatistico, legato al verificarsi di un "evento di danno", che non sempre si adegua alla variegata realtà dell’amministrazione. Diverso infatti è il concetto di danno all’interesse privato nel diritto societario, al quale il legislatore si è ispirato, da quello ben più complesso di danno all’interesse pubblico, la cui definizione necessita di una valutazione che prescinde spesso da qualsivoglia quantificazione in termini economico-patrimoniali.

Resta infatti irrisolto il problema di stabilire a chi spetti la configurazione dell’interesse pubblico la cui lesione fa scattare i poteri sanzionatori. La legge sembra delegare questa competenza all’Autorità che, interpretandola in coerenza con la propria ispirazione, ha ritenuto nel regolamento attuativo che il pubblico interesse sia leso in tutti i casi in cui i comportamenti dei titolari siano idonei ad alterare il corretto funzionamento del mercato e comunque, in via residuale, ogni qualvolta l’incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio dei titolari e dei loro congiunti sia frutto di una scelta manifestamente ingiustificata. È peraltro lecito chiedersi se la definizione dell’interesse pubblico da tutelare (l’interesse primario) tra gli altri meritevoli comunque di considerazione (interessi secondari) non sia un’attribuzione tradizionalmente riservata al potere politico e non all’area della discrezionalità tecnica. Sul punto un chiarimento legislativo sarebbe quindi opportuno.

Ancora, suscettibile di miglioramento è il sistema delle dichiarazioni patrimoniali dei parenti fino al secondo grado tenuti a dichiarare il proprio stato patrimoniale, dato che i relativi adempimentipossono collidere con sentimenti di naturale rispetto per l’altrui sfera personale, anche e soprattutto nei confronti dei familiari. Deve del resto rilevarsi che l’Autorità è sprovvista di poteri sanzionatori nei confronti dei parenti dei titolari che rifiutino di collaborare.

L’Autorità ha considerato incompatibili le cariche di sindaco, di consigliere regionale o comunale ricoperte da alcuni titolari di carica di governo. In conseguenza il Parlamento ha ritenuto opportuno emendare la legge facendo espressa menzione di compatibilità per le cariche negli Enti locali.Si sarebbe potuto usare il fioretto facendosi cadere l’incompatibilità solo per le piccole comunità locali. Si è usata invece la spada e oggi la carica di governo risulta compatibile con l’incarico di sindaco di una grande città o di una grande provincia, in netta contraddizione con lo
spirito della legge emendata.

Per quanto riguarda l’attività svolta in società, l’Autorità ha inteso censurare qualunque incarico o funzione, a prescindere dalla gratuità e dai poteri di rappresentanza, svolti in un’entità che eserciti un’attività economica, quali che siano il suo stato giuridico e le sue modalità di finanziamento.
Per converso sono state considerate compatibili le cariche in associazioni senza scopo di lucro, con finalità esclusivamente culturali, assistenziali, di solidarietà, sociali e ricreative.

In merito alle attività professionali o di lavoro autonomo, l’Autorità ha ritenuto che la situazione di incompatibilità sussista ove si riscontri una connessione di tale attività con la carica di governo rivestita. Quindi, la mera iscrizione ad un albo professionale non è in principio causa di incompatibilità. Non sono stati considerati incompatibili gli incarichi di insegnamento di natura temporanea, così come attività espressione della libera manifestazione del pensiero (la partecipazione a comitati scientifici, relazioni a convegni, occasionali collaborazioni giornalistiche).
L’Autorità ha considerato incompatibili situazioni di titolari di carica di governo, che rivestivano contemporaneamente posizioni nell’ambito di amministrazioni pubbliche (Consigliere di Stato in ruolo, Prefetto in sede e Capo Dipartimento nei Ministeri).

La pubblicità ingannevole

La pubblicità ingannevole è stata considerata finora la Cenerentola dell’attività dell’Antitrust e della giurisdizione sugli atti di quest’ultima. Ma la legge 6 aprile 2005, n. 49 ha rafforzato i poteri dell’Autorità consentendole di incidere su questo settore in modo penetrante.
A seguito della riforma, è stata già istituita un’apposita Direzione che sta conducendo un’azione determinata; ed è stato predisposto un indirizzo informatico dedicato per avere da parte degli uffici indicazioni sulle modalità di presentazione delle denunce e, ove sia possibile, per un preesame della questione.

L’importanza che la pubblicità commerciale riveste nella società contemporanea è in larga parte da ricercare in quello che è stato il progressivo ma inesorabile allontanamento, soprattutto dal punto di vista "fisico", dell’impresa rispetto al consumatore finale. Le dimensioni spaziali all’interno delle quali, al giorno d’oggi, si svolgono la gran parte dei rapporti commerciali e di consumo sono divenute sempre più estese e comportano spesso l’instaurazione di contatti a distanza tra consumatori e imprese. Basti pensare a come l’implementazione di nuove forme di commercializzazione dei prodotti, quali in particolare internet, abbia condotto al sostanziale abbattimento di molte barriere geografiche nella distribuzione di prodotti e servizi.
È utile, in particolare, la pubblicità comparativa che in Italia non riesce a decollare, e questa è la prova più evidente della scarsa trasparenza informativa dei nostri mercati. Anche per questo l’Autorità auspica che la pubblicità possa essere estesa a settori per i quali è attualmente preclusa.
Va invece condannata la pubblicità occulta, quella che a volte si nasconde in trasmissioni televisive e, stando alle segnalazioni, con maggior frequenza in articoli giornalistici di commentatori di questo o quel nuovo prodotto di mercato.

La pubblicità occulta va sanzionata ex se, al di là degli effetti ingannevoli, e ciò riguarda anche la pubblicità dei prodotti dannosi per la salute e di quelli che possono essere pregiudizievoli per l’infanzia. Ma l’ingannevolezza è quantitativamente il male maggiore: maghi che promettono guarigioni, lavoro, fortuna, successo e felicità; agenzie matrimoniali che si nascondono dietro annunci di cuori solitari; istituti scolastici privati non riconosciuti o non autorizzati che promettono titoli di studio validi sul territorio europeo o nazionale; mutui falsamente descritti come a costo zero, che colpiscono i ceti più deboli; finte vendite fallimentari e altri gravi casi di inganno a danno degli utenti, ci inducono a ritenere che la tradizionale distinzione tra dolus malus e dolus bonus, quest’ultimo considerato un tempo lecito e giustificabile, sia venuta definitivamente a cadere.

Il concetto stesso di correttezza deontologica e professionale è in costante evoluzione e i relativi criteri diventano sempre più rigorosi e, alla luce di questi, deve ritenersi ancora scarsa la chiarezza di alcuni messaggi nei settori agroalimentare, farmaceutico e delle telecomunicazioni.
Anche per rispettare la volontà del Parlamento l’attività dell’Antitrust sarà sul tema ancora più incisiva e meno formale nei confronti dei consumatori che intendano in qualsiasi modo denunziare
comportamenti scorretti".